新时代下全面布局未成年人工作

党和国家历来高度重视未成年人工作。十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央掌舵引航下，未成年人工作取得新的伟大成就。比如：2016年婴儿死亡率和五岁以下儿童死亡率持续下降，分别比2010年下降5.6和6.2个千分点；九年义务教育巩固率从2010年的91.1%提升至到93.4%；全国儿童收养救助服务机构共有床位10万张，比2010年增加4.5万张，增长82%；未成年人犯罪率持续降低，2016年全国未成年人犯罪人数减幅达47.6%，等等。

同时，随着社会主要矛盾的转化，未成年人的健康成长同样面临着一些新问题、新挑战。总结起来主要有：农村留守儿童、进城务工人员子女等得不到适当监护和照管，失学失管后其教育、身心健康、权利维护问题日益突出；“三股势力”有组织、有计划地从未成年人群体中培养“后备军”，与我争夺接班人、争夺下一代、争夺未来的斗争日趋尖锐和复杂；未成年人犯罪低龄化、暴力化趋势愈加明显，若干预处理不当，有相当一部分会成为未来若干年社会犯罪的“主力军”；性侵、校园欺凌、网络不良信息等严重威胁未成年人身心健康，相关事件频发，成为社会舆情热点，一些别有用心之人借机歪曲事实，恶意抹黑和攻击党和政府的领导。近些年来，儿童遭受虐待、性侵等涉及到未成年人的事件频频成为舆情热点，受到社会广泛关注。在处置以及后续反思这些事件时，发现现有的未成年人工作体制机制、法律制度出现了一些不适应、不符合的现象。

习近平总书记曾多次强调，培养好少年儿童是一项战略任务,事关长远。中国梦是历史的、现实的，也是未来的。实现中华民族伟大复兴，需要一茬接着一茬干,一棒接着一棒跑。当前，我国开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，从二〇二〇年到本世纪中叶分两个阶段，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。要顺利实施新时代中国特色社会主义发展的这一战略安排，必须培养出符合党、国家、人民和时代要求的建设者，必须培养出政治可靠、理想信念坚定的接班人。

人口普查数据显示，2000年至2010年，我国未成年人（不满18周岁）人口数量从3.45亿下降至2.79亿，占人口比重减少近8%。受此影响，我国从2010年至2020年劳动年龄人口将减少2900多万人，到2050年预计减少2.25亿左右。在逐渐步入老龄化社会的背景下，国家未来的建设者正在减少，人口数量比例所释放的红利将趋于消失，保障未成年人健康成长和全面发展，提高人口素质成为当务之急、重中之重。只有抓好了年轻人这一战略资源，国家和社会发展才有了高质量、可持续的保障。

历史和实践反复证明，一个政权的垮台、一个政党的衰落，通常是从失去青少年阵地开始的。苏东剧变如此，颜色革命也是这样。当前，意识形态领域斗争依然复杂，境内外敌对势力的策略之一就是拉拢、腐蚀、收买青少年，诱使他们放弃马列主义、社会主义，从极个别被忽视的困境未成年人中培养“异见分子”和“代理人”。基础不牢，必然地动山摇。做好未成年人工作，事关国家安全和党长期执政的基础。党和政府为青少年成人成才创造更有利的条件、搭建更广阔的舞台，牢牢掌握意识形态工作领导权，才能培养出政治定力过硬的接班人，跳出“历史周期律”，始终坚持和发展中国特色社会主义，避免走上改旗易帜的邪路。

关注孩子，就是关注党和国家的未来，关注中华民族的明天。解决好当前未成年人工作面临的一系列新问题，必须以新时代中国特色社会主义思想为指导，在“四个全面”战略布局中，进行专门研究与顶层设计，真正形成习近平总书记描绘的“全社会都要了解少年儿童、尊重少年儿童、关心少年儿童、服务少年儿童，为少年儿童提供良好社会环境”的工作格局和社会氛围。

第一，全面加强党对未成年人工作的领导，持续优化职能配置和机构设置。

未成年人健康成长，离不开教育、医疗、就业等多方面的长期保障，离不开家庭、学校、政府、社会等多个主体的密切配合，相关工作需要统筹规划、系统设计、整体推进。这是未成年人工作最根本的规律。当前，我国多个中央机关和部门以及群团组织涉及未成年人工作，分工负责、各司其职，在未成年人工作上投入的人、财、物并不少，但由于责权部分脱节，统筹协调力度不够，整体性、协同性、综合性仍有欠缺，容易出现“木桶效应”，一定程度上影响了党和国家法律政策的贯彻落实效果。

党的领导是我国制度的最大优势。新时代下办好未成年人的事情，解决未成年人的问题，关键在全面加强党的领导，特别是充分发挥党中央集中统一领导的作用。据此，以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责为原则，以党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置、实行合并设立或合署办公为具体做法，统筹整合现有的未成年人工作机构和编制资源。具体建议为：一是考虑整合组建中央未成年人工作委员会，作为党中央领导全国未成年人工作的决策、协调机构。二是考虑整合组建国务院未成年人工作委员会，作为国务院在政府工作中加强未成年人工作的议事协调机构。三是考虑民政部整合组建内设机构——未成年人工作局。四是中央未成年人工作委员会、国务院未成年人工作委员会合并设立办公室，与民政部未成年人工作局合署办公。

第二，进一步提升未成年人工作的法治水平。

法治是治国理政的基本方式。不断推进未成年人工作，同样需要法治的引领和规范。我国制定了《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等一系列法律法规，政府为保障未成年人的教育、健康等依法出台了大量政策措施，未成年人司法制度应运而生、不断发展。同时，必须清醒看到，未成年人工作的法治化存在一些薄弱环节：部分法律规定未能全面反映未成年人工作的客观规律，针对性、可操作性不强；政府相关工作有部门化倾向，权责脱节、推诿扯皮现象时有发生；未成年人司法的专业化、规范化、社会化建设明显滞后。这些问题妨碍了未成年人事业纵深发展，必须下大气力加以解决。

完善未成年人法律体系。从内容的完整性与结构的科学性着手，处理好未成年人法律与成年人法律的关系、未成年人专门立法与其它部门法的关系、我国国情与国际条约的关系。修改完善相关法律法规，增强及时性、系统性、针对性、有效性，建立健全未成年人福利、家庭监护和国家监护、未成年人罪错行为分级干预等基础制度。将《未成年人保护法》打造成为未成年人权益保障方面的一般法，将《预防未成年人犯罪法》打造成为具有中国特色的未成年人事件处理法律，适时制定颁布《家庭教育促进法》、《未成年人福利法》、《未成年人网络保护法》等特殊法。

依法全面履行政府的未成年人保护职能。将未成年人工作纳入国民经济和社会发展规划与社会治理总体方案，作为党政工作评价考核的重要内容。推进政府职能部门在未成年人事务机构、职能、权限、程序、责任法定化，制定并向社会公开权责清单，建立失职渎职调查追责机制。建立和落实未成年人事件强制报告、应急处置、评估帮扶、介入干预等救助保护机制，实现政府购买服务制度化、规范化，不断完善未成年人关爱服务体系。

健全未成年人司法体系。注重矫治、修复和预防的未成年人司法制度，是公正高效权威的社会主义司法制度的重要组成部分。在推动司法体制改革向纵深发展的过程中，充分认识并尊重未成年人司法规律的特殊性。将未成年人警务建设纳入公安改革，为提升未来的社会治安和警务效能蓄力。坚持未成年人检察机构、审判组织专门化、专业化的方向，结合地方不同情况，采取独立机构、专人负责或集中管辖等措施。完善未成年人司法工作的配套体系，健全未成年人回归社会的教育矫治措施和社会支持体系。

第三，打造全社会参与未成年人事务治理的格局。

未成年人事务是社会治理中不可或缺的内容，具有基础性、根本性、决定性、全局性的作用。未成年人工作的出发点和落脚点是保障未成年人顺利实现社会化，这要求社会方方面面的参与。理念是行动的先导，未成年人权益最佳化就是社会利益最大化，是社会主义核心价值观的一种具体体现。强化教育引导、实践养成、制度保障，使全社会形成优先、特殊保护未成年人的情感认同和行为习惯。妇联、共青团、关工委等群团组织要发挥自身团结服务所联系群众的优势，推动构建覆盖广泛、快捷有效的未成年人关爱服务体系。提供专业服务的社会组织加强自我管理、规范服务流程、保障服务质效，做到政府放心、社会认可、受众满意。行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能，为未成年人健康成长提供最好的外部环境。社区治理体系建设中，进一步强化未成年人保护服务功能，及时发现、专业介入高风险家庭。设立未成年人法学专业和青少年社工专业，培养专业人才，成立相应学科研究会，加紧对相关重大问题和疑难问题的研究。 

（宋英辉，北京师范大学刑事法律科学研究院副院长、教授、博导；苑宁宁，中国政法大学法学院助理教授）